El Tribunal Constitucional espanyol (TC) va trigar gairebé quatre anys a dictar sentència sobre l’Estatut de Catalunya. L’Estatut va ser votat pels catalans el 18 de juny de 2006; el 31 de juliol, el PP hi va presentar un recurs d’inconstitucionalitat, però no va ser fins al 28 de juny de 2010 que l’Alt Tribunal va fer públic el seu dictamen. Durant tot aquest temps, l’opinió pública i publicada es va exclamar de la lentitud amb què la institució resolia l’afer. Però, prèviament a l’Estatut, tot un reguitzell de lleis del país ja estaven encallades al TC esperant sentència, i del 28 de juny de 2010 ençà, se n’hi han afegit vuit més.  

Concretament, a 31 de desembre de 2011, el TC té pendents de resoldre divuit recursos d’inconstitucionalitat contra setze lleis catalanes; vuit contra lleis valencianes, i tres contra lleis de les Illes, interposats des de tots els àmbits possibles: el president del govern espanyol, el Defensor del Pueblo, cinquanta diputats del grup parlamentari popular al Congrés o bé cinquanta senadors del grup popular. La normativa més antiga sobre la qual ha de pronunciar-se és la Llei catalana de l’esport, i data de 1999. La norma pretenia fomentar la participació de les seleccions catalanes en qualsevol àmbit de competició oficial. Va ser impugnada pel mateix govern espanyol, llavors encapçalat per José María Aznar. La segona llei més antiga pendent de sentència data de l’any 2000 i fa referència als consells insulars de les Illes Balears. Va ser aprovada al seu dia pel govern del Pacte de Progrés amb l’objectiu de dotar de més competències aquestes institucions, i va tenir l’oposició del PP. Si hi va haver retrets perquè la sentència sobre l’Estatut va trigar gairebé quatre anys, altres lleis del país ja en fa una dotzena que esperen.

El director de l’Institut d’Estudis Autonòmics (IEA) de la Generalitat de Catalunya i exmagistrat del TC, Carles Viver i Pi Sunyer, sentencia: “Aquest tipus de retards que té el Constitucional són excepcionals. Quan vas pel món i ho expliques, queden molt sorpresos. És un endarreriment no gens habitual en dret comparat”. El degà de la Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona (UB), Enoch Albertí, exposa: “El més habitual és que el TC resolgui els recursos d’inconstitucionalitat en un termini d’uns cinc o sis anys. Per tant, des d’aquest punt de vista, l’Estatut encara va anar ràpid, fet que no vol pas dir que fos d’un termini ideal. Si la funció essencial del TC és pronunciar-se sobre les lleis, no és lògic que trigui tants anys a fer-ho”.
Per Albertí, un dels motius que expliquen aquest retard és que, conscientment o no, els partits polítics han atorgat al Constitucional un paper protagonista en la construcció de l’Estat autonòmic: “Tenim una distribució de poders absolutament indeterminada. Si algú es llegeix només la Constitució, no entén com es distribueixen. Has de llegir-la conjuntament amb els Estatuts, que a més no toquen els mateixos temes… A tot arreu hi ha una gran indefinició, que alhora dóna peu a més debat. Superat el Franquisme, el model territorial es va establir per consens, però un consens de mínims, entre les aspiracions d’Alianza Popular, les dels socialistes i les de CiU… Aquest mínim denominador va ser tan mínim, que qui l’ha hagut d’omplir de contingut ha estat el TC”.

En una línia similar s’expressa el catedràtic de Dret Constitucional de la UB i exdegà de la Facultat de Dret de la Universitat de Girona (UdG) Xavier Arbós, que apunta una possible explicació que diferenciaria l’ordenament jurídic espanyol de l’alemany o l’italià, tots tres relativament similars: “Històricament, Alemanya —com Itàlia— ha tingut molts menys conflictes gràcies a la qualitat i nitidesa del sistema de distribució de competències que té. Aquí és pervers, ja des de la legislació bàsica. L’Estat s’excedeix en el detall i deixa poc espai als parlaments autonòmics per regular; llavors, en aquest marc d’indeterminació, les autonomies més geloses de la defensa del seu àmbit competencial tendeixen a presentar més litigis”. Arbós apunta que aquests retards no afecten només lleis catalanes: “Cal tenir en compte també les lleis espanyoles recorregudes per Catalunya, el País Valencià i les Illes [33, 3 i 4, respectivament, a 31 de desembre de 2010], així com les lleis espanyoles recorregudes per diputats de l’oposició [27]. Amb això vull dir que el retard a l’hora  de resoldre els recursos sobre les lleis catalanes no necessàriament és més perllongat que en els altres casos. El Constitucional, per definició, triga”.

Els recursos d’emparament, un tap

Un altre aspecte de caire més pràctic que també apunta Carles Viver i Pi Sunyer és l’elevada quantitat de recursos d’empara que rep cada any el TC (8.947 el 2010, 10.792 el 2009, 10.279 el 2008) i sobre els quals s’ha de pronunciar, ja sigui admetent-los a tràmit o inadmetent-los. És una xifra molt més elevada que no pas la dels recursos d’inconstitucionalitat que ha d’estudiar (32 el 2010, 7 el 2009, 24 el 2008) o les qüestions d’inconstitucionalitat (50 el 2010, 35 el 2009, 93 el 2008). És a dir, entre el 97% i el 98,7% d’assumptes que arriben al TC són recursos d’emparament, la majoria dels quals interposats per particulars.

El mateix vicepresident del Tribunal Constitucional, el magistrat Eugeni Gay, reconeix: “És lògic que, per a un tribunal de dotze magistrats, els 7.193 assumptes que hi van entrar el 2011 suposin un nombre excessiu que endarrereix, lògicament, tot el treball”. Només una ínfima part d’aquests recursos d’emparament acaben sent admesos pels magistrats (134 el 2010, 49 el 2009, 203 el 2008), menys d’un 2%, amb l’agreujant que el procés que han de seguir per justificar la inadmissió és molt “farragós”, en paraules del mateix Viver i Pi Sunyer. “Els dotze magistrats s’han de pronunciar sobre per què admeten o, en la majoria dels casos, inadmeten cadascun dels recursos, fet que els fa perdre molt de temps.”

Eugeni Gay concreta: “Estem resolent les admissions i inadmissions en un temps raonable, d’una mitjana de tres o quatre mesos. S’ha de tenir en compte que el més complicat no és resoldre un assumpte, que certament ho és, sinó estudiar tots els que entren per veure si responen a veritables recursos d’empara que tenen per finalitat reparar les vulneracions de drets fonamentals que no hagin reparat o atès els  tribunals ordinaris”.

La professora associada a l’Àrea de Dret Constitucional de la Universitat Carlos III Ana Espinosa va més enllà i considera: “Aquest mecanisme de protecció de les llibertats i drets fonamentals està col·lapsant el TC, i això motiva un endarreriment cada cop més gran en tot tipus de procediments”. Espinosa sosté que la ingent quantitat de recursos que rep el TC no té una explicació jurídica, sinó més aviat econòmica: “Demanar empara és una manera d’allargar el procediment i, per tant, l’advocat pot continuar facturant al client. Segurament l’advocat que recorre al TC sap que se li inadmetrà el recurs, però ho acaba fent i, de facto, col·lapsa el sistema. Els ciutadans tenen el dret de demanar empara al Constitucional, només faltaria! Si el teu advocat et diu que tens opcions que t’admetin el recurs, doncs el presentes, lògicament. Ara, el que trobo és que els advocats no s’haurien de prendre el TC com una segona instància, perquè no és així”.

Enoch Albertí defensa que el mecanisme de tutela dels drets constitucionals del ciutadà que suposa el recurs d’empara “ha produït una autèntica revolució en les nostres lleis, en temes penals, processals, de pràctiques dels tribunals ordinaris… Per tant, el TC ha tingut una incidència importantíssima, i s’ha de valorar”. Ara bé, també raona que, “amb el temps, és cert que ha anat perdent profunditat, perquè les lleis s’han anat modificant en funció del que dictava. Per tant, en aquest àmbit, el TC ho ha fet bé”.

En aquest context, l’any 2007 el govern espanyol va decidir reformar la llei que regula el recurs d’emparament, mitjançant la Llei orgànica 6/2007, per mirar de fer més àgil el tràmit de la inadmissió. Gay explica: “En aquest moment, el nombre d’assumptes que entren al registre del Tribunal ha disminuït considerablement respecte als que es presentaven fa uns quants anys, en què vam arribar a xifres inassumibles de 14.000”. Espinosa també especifica que Alemanya, amb un sistema jurídic força similar a l’espanyol, ja va realitzar fa temps una reforma del recurs d’empara per reduir-ne la quantitat, si bé el nombre d’assumptes que interposaven els ciutadans alemanys no suposaven el “despropòsit” dels que interposen els ciutadans espanyols. “El recurs d’emparament ha d’existir, però el problema és l’ús que se’n fa. A Alemanya no recorren a la babalà, mentre que aquí…”

Descongestionar el TC

Per sortir de tot aquest atzucac i que es pugui donar resposta amb més celeritat als recursos d’inconstitucionalitat, Albertí apunta possibles solucions, que passarien perquè el TC buidés el romanent de recursos d’empara i reformulés el seu funcionament intern, “ara absolutament ineficaç”. “El sistema de deliberacions d’un plenari de dotze magistrats és molt farragós. Seria molt millorable l’estil de la sentència. Això d’escriure 50 pàgines ja no es porta. El Tribunal Europeu dels Drets Humans i el Tribunal de Justícia de la UE, per exemple, emeten sentències de quatre, cinc o sis pàgines, que van directes a la qüestió, sense literatura sobrera i sense citar-se constantment, fugint del llenguatge excessivament barroc del TC. Si alleugerissin l’estil, també podrien alleugerir els temps i donarien més seguretat. Amb l’Estatut va passar clarament això: el que s’acaba produint és una necessitat d’interpretar l’intèrpret. Tot plegat motiva que després encara hi hagi una discussió més gran sobre què volia dir el TC, i entrem en un bucle”, exposa Albertí.

Però no és només amb qüestions organitzatives que s’alleugeriria la càrrega del TC. Albertí i Arbós assenyalen també els polítics. “Altres sistemes que poden tenir els mateixos problemes tècnics que nosaltres, com l’alemany o l’italià, poden solucionar els conflictes abans d’anar a la justícia. Arriben a acords amb més facilitat, sense tensió. Tots els estats compostos tenen conflictes de distribució de competències, però els aspectes més perversos s’eviten amb ajustos interns”, explica Albertí. Gay hi coincideix plenament: “Aquests mecanismes existeixen en el nostre ordenament, i acudir al Tribunal Constitucional ha de ser l’últim recurs”.

Però aquesta negociació bilateral Estat-autonomia prèvia a presentar recurs al TC no acaba de ser explorada en l’ordenament jurídic espanyol. Durant la coincidència de dirigents socialistes al capdavant dels governs espanyol i català, entre 2004 i 2010, el govern espanyol va retirar fins a quatre recursos que tenia interposats contra lleis catalanes, entre els quals un en contra de la Carta Municipal de Barcelona. Però, paral·lelament, també en va presentar tres més contra altres lleis aprovades pel Parlament.

L’última llei recorreguda als tribunals per part del president del govern espanyol és la de l’occità, aranès a l’Aran. Qui ostentava el càrrec de síndic d’Aran en promulgar-se la llei, el socialista Francés Boya, explica: “Érem conscients que això podia passar, però en cap moment vam rebre cap avís del govern espanyol que ens ho recorrerien”. Boya exposa: “Si haguéssim pogut establir un diàleg previ, segurament l’Estat hauria desistit de presentar el recurs. Si algú els hagués explicat la realitat de l’Aran, més enllà del text jurídic, ho haurien entès. Els articles recorreguts fan referència a una situació pràcticament semàntica. Quan jerarquitzem les llengües, diem que l’aranès és la primera, però no sé quins efectes pràctics pot tenir per a un territori com l’Aran, on la llengua està totalment minoritzada. Lamentablement, els advocats de l’Estat van fer una lectura de la llei no ajustada a la realitat del territori”.

Ara, a causa d’aquest recurs, Boya es lamenta que el conjunt de la Llei ha quedat en stand by: “Estem pitjor que fa dos anys: el que hi havia està aturat, i no s’ha creat el que era nou, tot i que el recurs només deixa en suspens uns punts en concret, però en canvi es posa l’excusa de la sentència per no desplegar la llei…”.

L’ordre d’entrada, secundari

Viver i Pi Sunyer explica que és el president del TC qui té la potestat de dictar l’ordre del dia del plenari: “De vegades fa prevaler la urgència dels casos, altres dóna prioritat als recursos relacionats amb temes d’agricultura…”. Per tant, els magistrats no segueixen un ordre cronològic per resoldre els recursos. Sobre aquest punt, Xavier Arbós sentencia: “No m’escandalitza que no hi hagi un ordre mecànic. Fins i tot és lògic que hi hagi un cert marge de decisió. El que sí que fa falta és que hi hagi sentit comú a l’hora de resoldre els casos més urgents”.

“És habitual qualificar sorneguerament el TC de ser “el jutge de la llei derogada”, perquè ha passat més d’un cop i més de dos que es pronuncia sobre lleis que ja s’han canviat, cosa que no té sentit. És una disfunció greu que té la institució”, conclou Albertí. Així, doncs, els recursos pendents de resoldre de 1999, 2000, 2001, 2003… cada cop tenen més dubtes de si arribaran a celebrar la majoria d’edat tancats permanentment en un calaix d’un despatx situat al número 6 del madrileny carrer de Doménico Scarlatti, músic barroc dels segles XVII-XVIII, recordat per l’obra “Fuga del gat” per a clavicèmbal en sol menor, inspirada en les notes aleatòries que el seu gat tocava quan passava per sobre el teclat.

Recursos d’inconstitucionalitat contra lleis aprovades per institucions dels Països Catalans1

Catalunya

  1. 4596/1999; president del govern espanyol; paràgraf primer de l’article 19.2 de la Llei 8/1988, de l’esport, en la redacció donada per la Llei 9/1999.
  2. 1772/2001; president del govern espanyol; Llei 16/2000, de l’Impost sobre grans establiments comercials.
  3. 2521-2002; president del govern espanyol; article 20.1, lletres a) i f), de la Llei 10/2001 d’arxius i documents de Catalunya.
  4. 5762-2002; president del govern espanyol; article 12.4, incís segon i 38.2 de la Llei 16/2002, de protecció contra la contaminació acústica.
  5. 5851-2003; president del govern espanyol; articles 1.4.b, 23.1, 25 i la disposició final segona de la Llei 10/2003, de mutualitats de previsió social.
  6. 3766-2006; més de cinquanta diputats del Grup Parlamentari Popular del Congrés; diversos preceptes de la Llei 22/2005, de la comunicació audiovisual de Catalunya.
  7. 8112-2006; president del govern espanyol; diversos articles de la Llei 22/2005, de la comunicació audiovisual de Catalunya.
  8. 8434-2006; més de cinquanta diputats del Grup Parlamentari Popular del Congrés; diversos preceptes de la Llei 7/2006, de l’exercici de professions titulades i dels col·legis professionals.
  9. 8741-2009; més de cinquanta diputats del Grup Parlamentari Popular del Congrés; diversos preceptes de la Llei 12/2009, d’educació.
  10. 1017-2010; president del govern espanyol; diversos preceptes de la Llei 5/2009, dels recursos contra la qualificació negativa dels títols o les clàusules concretes en matèria de dret català que s’hagin d’inscriure en un registre de la propietat, mercantil o de béns mobles de Catalunya.
  11. 2502-2010; Defensor del Pueblo; diversos preceptes de la Llei 24/2009, del Síndic de Greuges.
  12. 6352-2010; Defensor del Pueblo; article 9, apartats 2, 4 i 5 de la Llei 10/2010, d’acollida de les persones immigrades i de les retornades a Catalunya.
  13. 7418-2010; Defensor del Pueblo; article 128.1 de la Llei 22/2010, del Codi de Consum de Catalunya.
  14. 7454-2010; més de cinquanta diputats del Grup Parlamentari Popular del Congrés; diversos preceptes de la Llei 20/2010, de cinema de Catalunya.
  15. 7611-2010; més de cinquanta diputats del Grup Parlamentari Popular del Congrés; diversos preceptes de la Llei 22/2010, del Codi de Consum de Catalunya.
  16. 7722-2010; més de cinquanta senadors del Grup Parlamentari Popular del Senat; article 1 de la Llei 28/2010, de modificació de l’article 6 del Text refós de la Llei de protecció dels animals, aprovat per Decret Legislatiu 2/2008, de 15 d’abril.
  17. 8912-2010; president del govern espanyol; articles 1 a 30, 43 i 45 de la Llei 4/2010, de consultes populars per via de referèndum.
  18. 4460-2011; president del govern espanyol; articles 2.3, 5.4, 5.7 i 6.5 de la Llei 35/2010, de l’occità, aranès a l’Aran.

País Valencià

  1. 6444-2005; president del govern espanyol; article 7.4 a) de la Llei 3/2005, d’arxius.
  2. 584-2007; president del govern espanyol; diversos preceptes de la Llei 1/2006, del sector audiovisual.
  3. 9888-2007; president del govern espanyol; Llei 10/2007, de règim econòmic matrimonial valencià.
  4. 2810-2009; president del govern espanyol; articles 14 i 15 de la Llei 16/2008, de mesures fiscals, de gestió administrativa i financera, i d’organització de la Generalitat.
  5. 630/2010; president del govern espanyol; últim paràgraf de l’article 10 de la Llei 13/2004, de caça del País Valencià.
  6. 803-2010; president del govern espanyol; Decret Llei 2/2010, de mesures de protecció i revitalització del conjunt històric de la ciutat de València.    
  7. 7456/2010; article 130.4 en connexió amb l’article 130.1.b) de la Llei 10/2010, d’ordenació i gestió de la funció pública valenciana.
  8. 3859-2011; president del govern espanyol; Llei 5/2011, de relacions familiars dels fills i les filles els progenitors dels quals no conviuen.

Illes Balears

  1. 6433-2000; president del govern espanyol; diversos preceptes de la Llei 8/2000, de consells insulars.
  2. 5061-2001, president del govern espanyol; determinats articles de la Llei  11/2001, d’ordenació de l’activitat comercial.
  3. 7696-2007; president del govern espanyol; article 14.1 de la Llei 25/2006, de mesures tributàries i administratives.

Anàlisi del tractament mediàtic

Fent un repàs de la premsa de paper i digital de referència, costa trobar notícies o recordatoris sobre el total de recursos a lleis catalanes en espera al Tribunal Constitucional. Si bé durant el 2010 i el 2011 la pràctica totalitat dels mitjans del país va informar de les admissions a tràmit dels recursos contra les lleis del cinema, de consultes populars, de l’occità, la prohibició de les curses de braus i el codi de consum de Catalunya, pocs van aprofitar per anar més enllà i repassar la llista de textos legals encallats.
En aquest panorama, sobresurt un reportatge al setmanari El Temps, publicat el març de 2011 i titulat “Més d’una quinzena de lleis catalanes esperen sentència al Constitucional”. L’article repassa exhaustivament les lleis del Principat de Catalunya pendents de ser declarades constitucionals o inconstitucionals, afegint-hi un bitllet d’anàlisi de la Defensora del Pueblo, María Luisa Cava de Llano. Aquest mateix reportatge va ser reproduït on-line per Nació Digital.cat aquell mateix mes. El juny de 2011, El Punt+Avui publicava un reportatge on recordava els cinc últims textos legals impugnats de la sentència de l’Estatut ençà pel govern espanyol i la Defensora del Pueblo: “Encara pendents del TC”.
Cal remuntar-nos més enllà de l’any 2011 per trobar més referències informatives en aquesta matèria. L’agència EFE ha publicat en els últims anys com a mínim tres teletips recordant quants recursos mantenia vius el govern espanyol contra lleis catalanes. A principi del 2006, aprofitant els gairebé dos anys de coincidència de presidents socialistes al govern espanyol i la Generalitat, l’agència de notícies va repassar quantes lleis hi havia encallades, i ressaltava explícitament que ambdós governs eren del mateix color polític: “El Gobierno mantiene ocho recursos ante el Constitucional por leyes catalanas.”
La mateixa agència, al cap d’un any, servia el següent teletip: “El Gobierno mantiene nueve recursos ante el Constitucional contra leyes catalanas.” I, el gener del 2008, hi tornava: “El Gobierno mantiene nueve recursos ante el TC contra leyes catalanas.”, basant-se en dades del Parlament i continuant fent incidència en el fet que “el govern espanyol i la Generalitat són institucions liderades per dirigents socialistes”. Tots tres teletips van ser reproduïts per multitud de mitjans.
E-notícies també va repassar quines eren les lleis pendents de resposta constitucional l’agost del 2009: “Nou lleis catalanes, encallades al Tribunal Constitucional”.
En els casos de les lleis valencianes i balears recorregudes a l’Alt Tribunal, no ha estat possible trobar cap article de premsa que les llistés i/o enumerés. En el cas dels recursos més recents interposats contra lleis valencianes, tampoc no s’han trobat referències a la premsa del Principat.

 

Hemeroteca
Quinze lleis catalanes esperen sentència al Constitucional”, El Temps / Nació Digital, 01/03/2011

Encara pendents del TC”, El Punt+Avui, 06/06/2011

El Gobierno mantiene ocho recursos ante el Constitucional por leyes catalanas”, EFE, 02/01/2006

El Gobierno mantiene nueve recursos ante el Constitucional contra leyes catalanas”, EFE, 01/01/2007

El Gobierno mantiene nueve recursos ante el TC contra leyes catalanas”, EFE, 01/01/2008

Nou lleis catalanes, encallades al Tribunal Constitucional”, E-notícies, 13/08/2009

 

Recursos i fonts
Memòria 2010 del Tribunal Constitucional
www.tribunalconstitucional.es/es/tribunal/memorias/Paginas/Memoria_2010.aspx

Estadístiques 2010 del Tribunal Constitucional
www.tribunalconstitucional.es/es/tribunal/estadisticas/Paginas/Estadisticas2010.aspx

Institut d’Estudis Autonòmics (IEA)
Baixada de Sant Miquel, 8. 08002 Barcelona
933 429 800
iea.ri@gencat.cat
www10.gencat.cat/drep/AppJava/cat/ambits/recerca/index.jsp

“Conflictivitat constitucional entre comunitats autònomes i l’Estat: taules i gràfics. Recull 2011”, IEA
www10.gencat.cat/drep/binaris/BEA19_conflictes_constitucionals_tcm112-190194.pdf

El recurso de amparo: problemas antes, y después, de la reforma. A. Espinosa (2010)
www.indret.com/code/getPdf.php?id=1362&pdf=722_es.pdf

 

Bernat Ferrer i Frigola  (Barcelona, 1982)
Llicenciat en periodisme (UAB, 2004). Redactor de Nació Digital. Coeditor d’Anoiadiari.cat.  Autor del llibre Converses amb Oriol Junqueras. Una actitud per fer avançar el país (Viena Edicions). Anteriorment havia treballat a Directe!cat, Vilaweb, Tribuna Catalana, El Punt i Regió 7-Anoia. [@bernatff]